LAS NORMAS URBANAS Y LA PRAXIS. Por Manuel J. Castillo Rendón

de Manuel J. Castillo Rendón

Continuando con el tema, ahora me avocaré a comentar algunos eventos relacionados con las normas urbanas y la praxis, de acuerdo a mis experiencias como ciudadano, en el ejercicio de la profesión libre y, en los años cuando laboré en el sector público, en los tres órdenes de gobierno.

Tal vez no me lo crean, pero mi único objetivo es señalar los hechos, y si bien tengo motivos de sobra, en lo personal no tengo nada contra nadie, pero si en contra de todo aquel lineamiento, procedimiento y acción que sea ilegal, injusto e inútil. Por lo tanto, cualquier otra lectura que se le quiera dar a mi postura, es problema de quien la interprete.

En mi segundo escrito, publicado en octubre, mencionaba que: “… en materia urbana tenemos 192 instrumentos jurídicos entre leyes, reglamentos y normas técnicas, a los que le sumamos 42 Programas Urbanos,…”  Es indiscutible que desde el punto de vista estrictamente legal estos instrumentos deben de acatarse, pero ¿existe congruencia entre ellos? Tantos instrumentos para un tema, ¿tienen algún sentido práctico? Éstos ¿solucionan, complican o, desalientan, el quehacer público y privado? En aras de un supuesto ordenamiento, ¿no estarán frenado y desalentando el desarrollo?

Entrando en materia, nuestro primer contacto como ciudadanos con los órganos de gobierno lo tenemos, de manera consciente o por inercia, con el Ayuntamiento, gobierno acotado en la administración de la ciudad, autoridad administrativa responsable de la conectividad, movilidad, accesibilidad, y del buen estado y funcionamiento de los servicios públicos municipales, conjunto de funciones que deben garantizar la seguridad urbana en la vida cotidiana de sus gobernados. Es la “Administración Municipal” la que otorga las autorizaciones, licencias o permisos para que personas físicas o morales y el mismo gobierno, podamos intervenir en los predios de propiedad privada, de propiedad pública y en condiciones especiales, en la misma vía o espacios públicos, cuidando que no se lesionen los bienes o el patrimonio municipal, ni se dañe los bienes de terceros.

Ayuntamiento, Mérida.

Para dichas intervenciones, los dos primeros instrumentos para consultar son: en planeación, el Programa Municipal de Desarrollo Urbano o, el Programa de Desarrollo Urbano del Centro (la ciudad) de Población, según en donde se localice la propiedad, para conocer las políticas y estrategias que en materia de desarrollo y ordenamiento urbano establece cada uno de los dos niveles de planeación y, resuelto positivamente esto, apegarse a lo que dice el segundo instrumento: el Reglamento de Construcciones del Municipio de Mérida, (y de otros más, según el caso) para conocer cómo se va a proceder para garantizarle a los usuarios la habitabilidad, seguridad, movilidad y accesibilidad incluyentes.

Pero, si los instrumentos no son lo que deben ser, de entrada estamos mal.

Partiendo de la Ley General de Planeación (DOF, 05-01-1983, ultima reforma 28 nov. 2016) como rectora, y de las Leyes: General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial de Desarrollo Urbano (publicada el 28 de noviembre de 2016) y la de Asentamientos Humanos del Estado de Yucatán (publicada el 29 de junio de 1995), en las últimas dos se define que los programas urbanos son: Nacionales, Estatales, Regionales, Metropolitanos, de Zonas Conurbadas,  Municipales, de Centros de Población (ciudades), Sectoriales y Parciales. En ningún lugar de estas leyes, combina o fusiona el Programa Municipal con el Programa del Centro de Población, que es el caso de Mérida. Pero además, existe un procedimiento para su elaboración, con períodos, fechas y acciones que se deben cumplir, como son: avisar del inicio del proceso, la publicación de las etapas, la participación ciudadana, aviso del término de la elaboración, las consultas públicas, eventos en los que si bien pueden ser aceptables algunos cambios, el inicio, la aprobación por el Cabildo, la publicación en la Gaceta Municipal (no obligatorio, pero también es recomendable publicarlo en el Diario Oficial del Estado), su inscripción en el Registro Público de la Propiedad y de Comercio (RPPyC), y el aviso en la Gaceta Municipal de que ya se hizo, son acciones obligadas. Si todo este proceso en forma y fondo no se cumple, legalmente, el Programa no es válido.

Entonces, ¿cuál es el valor que como ordenamiento urbano tiene el Programa para la ciudad de Mérida? Porque ni es municipal, ni de Centro de Población, además de que se violaron los tiempos para su inscripción en el RPPyC, en el Instituto de Seguridad Jurídica Patrimonial de Yucatán (InSeJuPY) y la publicación de éste evento en la Gaceta Municipal, por lo tanto…,  sigue en el limbo, sin valor alguno. Entonces, ¿de acuerdo a que o, en base a que, la autoridad municipal aplica el Programa?

Pero tratemos de ser positivos y pensemos que con la mejor intención del mundo, a pesar de que no se logró un razonable consenso entre los “asesores invitados” y quienes representaban a las autoridades municipales, se presentó un documento que pretende “ordenar el territorio y el espacio urbano”, pero con inconsistencias que facilitan las famosas interpretaciones, terreno fértil para los conflictos entre vecinos o, entre autoridades y ciudadanos, con la consecuencia de que se vulnera la tranquilidad social, la seguridad de la propiedad privada y el desarrollo ordenado, “sustentable y sostenible”, éstos dos últimos adjetivos de la obligada semántica contemporánea.

Ejemplos de estos problemas que le ponen combustible al fuego de los altercados, los encontramos en las ubicaciones de los servicios, como las gasolineras, las antenas para telefonía, comercios, centros o plazas comerciales, edificios habitacionales de departamentos de utilización mixta, oficinas privadas y equipamientos como escuelas, clínicas o centros de asistencia municipal u oficinas públicas, por citar los casos más comunes.

 

En este tema, la falta de especificidad y de claridad en las propuestas estratégicas, facilita una forma de corrupción que se presenta de dos maneras: cuando se niega una autorización a la que se tiene derecho y, cuando al  no estar permitida, se autoriza el uso del suelo y la licencia de construcción. En la primera, juega un papel importante la sociedad, que no participa en la elaboración del Programa, pero está más que dispuesta a armar un escándalo mediático cuando suponen que “se viola su seguridad y tranquilidad”, sin importar lesionar los derechos de una persona física (particular) o moral (empresa) que actúa de acuerdo a lo que le permite el Programa “aprobado”. En la segunda, aún contraviniendo la negativa o no procedencia que “establece el Programa aprobado”, las presiones, influencias, compromisos, favores y, las componendas, que facilitan la irregularidad.

Otra incongruencia en el significado que debe tener el Programa se presenta cuando la autoridad municipal exige los estudios de Impacto Urbano, Impacto Vial, Factibilidad Urbano Ambiental (FUA), y la Manifestación de Impacto Ambiental (MIA), en una zona donde las políticas, estrategias, jerarquía vial y usos del suelo del Programa se permite, entonces ¿para qué los estudios? Se trata de apoyar ¿negocios privados? Los tres últimos estudios son de competencia estatal, y si bien puede haber concurrencia como apoyo a un autoridad municipal, en el caso de Mérida, ¿a qué se debe el condicionamiento de una autorización municipal a los Dictámenes de otro órgano de gobierno?

¿Cuándo se justifican estos todos estos estudios? Cuándo es obvio que hay una incongruencia en el Programa aprobado y se está lesionando un derecho ciudadano,  por lo que se puede revertir, siguiendo el procedimiento que marca la Ley, esto es, se da el aviso público de que puede haber una modificación en los usos del suelo, se lleva a cabo la participación, consultas y audiencias públicas con los ciudadanos involucrados; se dictamina, y se turna para la aprobación por parte del Cabildo; luego la publicación en la gaceta Municipal, la inscripción en el RPPyC y en el InSeJuPY y para finalizar, el aviso en la Gaceta de que ya se inscribió. Este proceso, que es muy factible, lo podemos reconocer como un Programa Parcial.

Una omisión que involucra en múltiples ocasiones a los tres órganos de gobierno tiene que ver con una laguna, casi océano: la definición clara del territorio en donde operan los Programas y quienes tienen competencia y concurrencia. El Congreso del Estado es quien determina y aprueba los límites de cada municipio, el Programa Municipal tiene competencia en sus límites físico-administrativos delimitados por aquél. Los de los poblados, quedan contenidos en una superficie que se denomina “Límite del Centro de Población”, que deberá ser aprobado por el Cabildo, quedando contenidas las áreas: ocupadas con usos y destinos, las de crecimiento y las de reservas, incluyendo las políticas y estrategias para lograrlo. En dicho Límite, el Ayuntamiento tiene competencia y concurrencia, y solamente en caso de no disponer de la capacidad jurídica y técnica para hacerlo, previo convenio, interviene el correspondiente órgano estatal y en casos muy específicos, el federal.

En todo el Estado de Yucatán, solamente la ciudad de Mérida tiene Decretado su “Límite de Centro de Población”, rebasado pero lo tiene, y es el territorio en donde el Ayuntamiento tiene total competencia, pero invariablemente concurren los órganos estatal y federal. Hay otras poblaciones en el Estado que sin tener jurídicamente decretado el Límite del Centro de Población, las autoridades municipales y la población saben hasta dónde se expande el poblado, evidenciada la ocupación con vialidades, lotes y predios habitados, con servicios públicos básicos funcionando y hasta equipamiento. Esta ocupación pacífica y hasta legal, se reconoce en las fuentes del Derecho como: “de los usos y costumbres”, por lo que resulta excesivamente legalista, muy purista, poco práctico y nada social, el aplicar normas estatales y federales solo por…, lo que facilita corrupción.

En este punto hay otro tema, el nivel de la concurrencia de leyes y reglamentos estatales y federales, de dependencias como son: SeDUMA, INAH, CNA, SeMARNat, ProFePA, CoNANP, en las que se extralimita la “concurrencia” y las “ocurrencias” en el territorio que es de competencia municipal.

Después de muchas vueltas y alegatos y dosificados con una generosa dosis de paciflorina con una variedad de asalariados públicos para poder capear “ocurrencias”,  y cuando al fin queda superada casi satisfactoriamente la etapa relacionada con los Programas Urbanos y los estudios de pilón, se inicia el calvario para obtener la Licencia de Construcción  Municipal, y el riesgo de convertirse en paciflorinoadicto.

La función de un Ayuntamiento la encontramos en la Ley de Gobierno de los Municipios del Estado de Yucatán (Del 25 de mayo de 2006, con una última reforma, el 29 de marzo de 2016), a la que en materia urbana, de una manera muy simple y práctica, nos atrevemos a señalar que deberá de procurar y garantizar el bien y la seguridad de sus gobernados y evitar daños a terceros y a los bienes, patrimonio y servicios municipales.

Uno de estos instrumentos es el Reglamento de Construcciones del Municipio de Mérida (que no es el único que tiene que ver con lo urbano), actualmente tiene 505 artículos y 5 transitorios, pero en una propuesta que se les hizo llegar a las dos últimas administraciones municipales, solamente proponía 164 artículos, simplificando el contenido a lo esencial, definiendo los papeles que juegan las autoridades, los particulares y los profesionales etiquetados en la confusa figura del DRO o del PCM, personaje al que se le enjaretan ciertas responsabilidades cuando la realidad es que no las tiene. (Ver del suscrito  dos artículos publicados en el Diario de Yucatán sobre el tema: el 20 de abril de 2013: Vital importancia de los Peritos en Construcción y,  el 4 de marzo de 2014: Un nuevo enfoque urbano). Esta propuesta de adecuación para el Reglamento de Construcciones de Mérida fue una aportación del Colegio de Arquitectos de la Zona Metropolitana de Mérida, A. C., para ser analizada, discutida y consensuada en el Consejo Municipal de Desarrollo Urbano, y poder presentarle al Cabildo la propuesta final resultado de un verdadero ejercicio de consulta, pero jamás fueron convocados para ello. Se sabe que en breve será aprobada una nueva versión del Reglamento, sin que se haya practicado, aunque se mencione mucho, que es producto de una consulta democrática.

En el artículo anterior, escribía que el gran total entre leyes, reglamentos y normas técnicas, que tienen que ver con el quehacer urbano es de: 192 instrumentos, más 42 programas. Pues bien, para que un profesional especializado pueda obtener el reconocimiento y certificación de DRO o PCM, tiene que tomar un curso en el que se “ven” entre leyes, reglamentos y programas urbanos entre 8 o tal vez 10 instrumentos, para después probar, ante una Comisión de Peritos (¿?), que se tiene el conocimiento para actual como tales. Esto quiere decir que, con el 4% de los instrumentos jurídicos, normativos y programas, existentes, los profesionales especializados quedamos ungidos como DRO o PCM, “personas auxiliares de la autoridad”, figura, posición, ungidos, o qué sé yo, que tampoco se nos reconoce.

Cómo la ven.

“Cuando una ley (norma) es clara, no requiere de interpretación” (Derecho Romano).

“Si vuestra Majestad deseara ser obedecido puntualmente, podría darme una orden razonable”. (Antoine de Saint-Exupéry, El Principito, Capítulo  X.  En la Región de los asteroides…

“A la mera hora, se ve si las normas sirven o no, y si no, pa’qué tantas?” (Ramón Durón Ruiz, en El Filósofo de Güemez.)

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